LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL. UNA INTRODUCCIÓN

Existe una evidente conexión entre el territorio y la organización institucional del poder político y económico. El espacio constituye una matriz, tal vez la más evidente, sobre la cual se ajusta el ejercicio de la autoridad, en especial a partir de la constitución de los Estados modernos. Amplios territorios y poblaciones hacen necesaria la coexistencia de una organización central con jurisdicciones subestatales, que cuenten con estamentos y competencias propias limitadas a su área territorial. En términos normativos, se promueve una configuración más compleja de los sectores públicos, que conjugue la acción colectiva para ciertos propósitos, y el autogobierno de las jurisdicciones territoriales para otros, a fin de lograr un equilibrio pragmático entre derechos y preferencias de los individuos. El origen de esta idea suele ubicarse en los albores de la modernidad, en el desarrollo de una justificación teórica contractualista del derecho a la autonomía y a la diversidad de las pequeñas comunidades. Los Estados debían entenderse como una asociación simbiótica de comunidades locales, que consienten entre sí formar un solo cuerpo con el fin de obtener beneficios para todos. Bajo esta idea, el Estado nacería de un pacto de ciudades o provincias cuya causa final es el cubrir las necesidades de un cuerpo consolidado. Esta propuesta, atribuida inicialmente al filósofo y teólogo calvinista Johannes Althusius (1563 – 1638), implica que la soberanía es compartida y dependiente del bien común, en donde los individuos se vinculan a un Estado por mediación de cierto número de comunidades, que no han cedido la totalidad de su libertad, manteniendo una barrera infranqueable al poder de este. La sociedad, como conjunto continuo de organizaciones, presenta fuentes de derecho concurrentes, que al final son la mejor garantía de las libertades (Althusius, 1603). Se establecen divisiones en las competencias, en donde el Estado sólo debe efectuar las tareas que las colectividades de menor nivel no pueden cumplir. Así, Althusius se confirma como el primer defensor post-medieval del principio de subsidiariedad.

Varias décadas después, Montesquieu (1748) actualizaría a una versión liberal los postulados germánicos de Althusius. Para el filósofo y jurista francés, los individuos tienen más probabilidades de conseguir lo que quieren de sus gobiernos si este abarca un área pequeña y relativamente homogénea. Unidades políticas reducidas permiten la cooperación cívica activa y la vigilancia del poder, así como el control de unas a otras. Si se introducen abusos o defectos en alguna parte, las otras jurisdicciones pueden corregirlos. Una parte puede perecer, sin que afecte a la integridad del todo o de las demás jurisdicciones. Al mismo tiempo, la participación en un orden político más amplio asegura los beneficios de los Estados más grandes, tales como la defensa militar.

Estas propuestas son acogidas en The Federalist de Madison, Hamilton y Jay (1788), quienes aspiran al diseño de un conjunto de instituciones capaces de conciliar la capacidad del gobierno centralizado para crear economías de escala y superar el problema de la acción colectiva en ciertos ámbitos, y la necesidad de abordar los aspectos específicos de los problemas locales (Beramendi, 2009). Madison y Hamilton argumentaban que cualquier actividad que involucre externalidades para todas las jurisdicciones (como recaudación de ingresos, defensa, regulaciones comerciales) sería mejor gestionada por el gobierno de la unión. Se entendía que un Estado fragmentado no puede proveer los bienes colectivos, promocionar el libre comercio o luchar eficazmente contra los déspotas externos2 . Por su parte, los antifederalistas3 , temían que un centro con demasiado poder atropellará los derechos de sus entidades territoriales. Un centro demasiado fuerte probablemente usurparía el poder de las jurisdicciones eliminando así las ventajas de permitir decisiones públicas basadas en el conocimiento local (Ketchamp, 1986).